議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。這篇文章將分別討論“關門”“動員”“內參”“外壓”“借力”和“上書”模式這六種模式，在中國的實現形式和發(fā)展趨勢， 其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

　　關門模式

　　這是最傳統(tǒng)的議程設置模式。在這種模式里， 沒有公眾議程的位置;議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。

　　動員模式

　　與關門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的;與關門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。在什么樣的情況下決策者會放棄關門模式而采取動員模式呢? 首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執(zhí)行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執(zhí)行階段的障礙;但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。

　　中國人民非常熟悉動員模式。在毛澤東時代，從土改、三反五反，到總路線、大躍進、人民公社，再到四清、文革，幾乎每一次重大的、戰(zhàn)略性的議程設置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始， 發(fā)出文件”。第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。第三階段是“認真學習、深刻領會”。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。最后，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統(tǒng)一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

　　美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服， 即在暴力威脅下，民眾不得不服從;第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從;第三是說服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態(tài)，將政府意圖轉化為自覺行動。毛澤東時代常見的動員模式便屬于第三類，其優(yōu)點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續(xù)、長久地奏效。

　　改革開放以后，中國在議程設置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。

　　內參模式

　　在內參模式里，議程由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

　　在毛澤東時代，大部分重要決策都是由毛澤東、周恩來等最高領袖親自決定的。毛澤東時代的內參模式有三個特點。第一，內參發(fā)揮作用的領域主要與國家安全有關;第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

　　改革開放以后，內參模式更為常見，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。最早出現的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發(fā)展問題研究組”， 其成員是一批具備“通天”關系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，并把報告直接送到中央領導人辦公桌上。這種狀況一直持續(xù)到1989年。在此前后，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（后來整合成為國務院發(fā)展研究中心)、中信國際研究所等。1990年代以后， 隨著經濟活動越來越復雜， 研究領域的專業(yè)分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”， 作為最高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯系的智囊對中央決策的影響當然更大。上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內部報告。這些發(fā)行量很小的內參，往往可以直達天庭。最高領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發(fā)一些報告。在正規(guī)渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術聲望和人脈關系通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫?？梢灶A見， 未來在議程設置上， 內參模式還會扮演相當重要的角色。

　　借力模式

　　在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。在中國，借力模式并不常見，有一個很好的例子是從1990年代起，中國開始市場導向的醫(yī)療體制改革。

　　上書模式

　　這里的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機構;在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識優(yōu)勢、社會地位的人。無論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設置的案例簡直是鳳毛麟角。

　　上書模式固然很少出現， 但并不意味著當代中國完全沒有這樣的例子。2003年8 月中旬，國家發(fā)展與改革委員會通過了怒江流域水電開發(fā)方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環(huán)保組織的反對。一方面，他們通過各種方式動員媒體發(fā)出反壩的聲音，爭取輿論支持;另一方面，他們上書國務院領導，要求停止怒江水電梯級開發(fā)。正反兩方面的上書形成拉鋸戰(zhàn)使中央到目前為止還沒有對怒江工程定案。民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，成為一個標志性的事件。隨著社會自由度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發(fā)言權。因此， 上書今后有可能變成影響中國議程設置的主要模式之一。

　　外壓模式

　　與上書模式一樣， 在外壓模式里， 議程變化的動力來自政府架構之外。它與上書模式不同之處不在于“外”， 而在于“壓”。在上書模式里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置;在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持， 目的是對決策者形成足夠的壓力， 迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的“怒江水電”一案中， 我們已經看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個特點。

　　第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，會越來越難分辨誰是倡導者。第二，外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變?yōu)橄喈敹嗳岁P切的公眾議程，外壓模式所需時間一般比其他模式長。第三，研究者很難準確斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設置。他們能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動聯系起來。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”， 引起社會的普遍關注， 進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，它們會對某一群人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益產生潛在的傷害。有學者把焦點事件引發(fā)的反應階段稱之為“政策窗口”（policy window)。

　　過去，在中國議程設置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。直到1990年代后期以來， 帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來? 壓力為什么會產生影響議程設置的效果？

　　壓力的根源包括環(huán)境危機、貧富懸殊、缺乏經濟與社會安全等。與此同時， 社會分化程度越來越高。那么潛在的壓力是如何轉化為現實壓力呢? 四個領域的變化發(fā)揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。

　　隨著社會分化程度提高，各利益群體對自身利益變得更加敏感，會產生向決策者施壓的沖動。在所有利益相關群體中，擁有政治和組織資源的地區(qū)無疑最強。

　　大多數社團對公共政策沒有興趣，但有一類社團最大的關注點便是公共政策， 即倡導性社團，即“非政府組織”或“NGO”。在中國各類NGO 中，環(huán)保NGO最為積極。這些環(huán)保NGO 竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動員各種力量干預破壞環(huán)境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力。

　　中國的大眾傳媒影響到政策議程的設置與調整。大眾傳媒積極主動地為各種利益訴求開辟表達的空間，促使某些民眾關心的議題變?yōu)楣沧h題，進而推動國家政策、法律、體制的變革?；ヂ摼W已經成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公眾議程設置的影響越來越顯著。

　　由于網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。當然， 網絡媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對立的，它們的作用完全可以互補。在更多情況下， 網絡媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰。

　　在今日中國，六種公共政策議程設置模式依然并存。但與毛澤東和鄧小平時代相比， 強人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設置過程中， 隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。議程設置已變得日益“科學化”和“民主化”了；議程設置“突出了著力解決經濟社會發(fā)展中涉及全局和人民群眾關注的重點問題”。雖然“科學化”和“民主化”的程度未必盡如人意， 但從這個角度觀察，中國政治的邏輯已經發(fā)生了根本性的變化，而西方舶來的“威權主義”分析框架則完全無力把握中國政治中這些深刻的變化。

　?。ㄍ踅B光，1954年生，政治學博士，香港中文大學政治與公共行政系教授。原文發(fā)表于《中國社會科學》2006年第4期。中國社會科學網孫志香/摘）